在君主专政时代，国家权利是通过皇帝颁发召令执行的。大体说来，中书主起草召令，门下主审议召令，是决策机构。中书令或由皇帝处领旨，或将宰相相议决之事，交其属下中书舍人起草召令。中书舍人凡六员，在制造召令过程中，可相互商量，并允许“各执所见，杂署其名，谓之五花判事” 。